中国城市轨道交通建设要借鉴香港模式-工程机械动态-中国路面机械网

2007-08-17 02:08:38

在近日由国家发展和改革委员会综合运输研究所主办的“中国城市轨道交通可持续发展战略与建设论坛”上，部分专家指出，城市轨道交通的建设应因地制宜，不能仅靠贫富指标是否达标来决定建设。对于轨道交通的融资形式，专家建议借鉴香港模式。

    靠贫富指标准入的政策
    目前，中国人口过百万的30多个城市中，有20个超大城市和特大城市正在建设和筹建自己的轨道交通。拟建的轨道交通线路超过20条，总长度达2000公里。其中，北京、上海、广州在续建地铁。在城际轨道交通方面，今年7月开建了北京至天津的城际客运专线，预计2007年12月建成。与此同时，上海至杭州的城际客运专线目前也正在审批之中。
    石家庄市轨道交通项目建设办公室专职副主任、工程咨询院总工程师韩春素表示，近年来我国城市轨道交通发展并不慢，而且加速势头比较明显。所谓慢主要是大城市的人口和交通现状发展不相协调。
    韩春素解释说，目前轨道交通发展缓慢最重要的是国家政策限制。2003年9月27日国务院办公厅发布81号文，对快速轨道交通建设立项申请方式做了调整，根据这一精神，申报地铁的城市应达到多道门槛：地方财政一般预算收入在100亿元以上；国内生产总值达到1000亿以上；城区人口在300万人以上；国有化线路客流规模达到单向高峰小时三万人以上。而申报轻轨的城市要达到以下四个条件：财政一般预算收入60亿元以上；国内生产总值达到600亿以上；城区人口在150万以上；国有化线路客流规模达到单向高峰小时一万人以上。
    韩春素强调，国外在财力限制上没有国家规定，不像中国限制的这么严格。他曾对2001年世界上建设和运营轨道交通的198个城市做过统计分析，分析显示2001年全世界有地铁的城市是99座，人口一百万以下的城市占21.2%；在65座运营了轻轨的城市当中，人口一百万以下的城市更占到了49%，接近一半。他说，为了防止各地“一哄而上”建设城市轨道交通，国家出台限制标准是必要的，但由于制定的标准偏高，致使一些原本需要发展城市轨道交通的城市也被限制住了。
    国家发展和改革委员会综合运输研究所研究员、原所长董焰也认为，尽管城市轨道交通投资很大，但因其是公共产品，社会效益好，因此必须从城市实际状况、交通需求、经济实力全面考查建设城市轨道交通的条件。仅仅制定高的经济条件提高准入门槛，会使一些需求强劲但经济条件不完全达标的城市难以发展城市轨道交通，而使城市交通成了少数“大富豪的俱乐部”。
    董焰说，不能说富人就可以修，穷人就不能修，比较穷的地方，如果有较大的现实需求，可以根据城市的特点，因地制宜选择建设方式。比如建造地面交通对城市的美观有很大妨碍，就可以突破一些限制，进行地下修建，比如杭州、昆明、桂林等，如果要修都应该予以支持。要依据经济规模标准，不要卡死。

    香港模式值得借鉴
    面对每天爆满的车厢、拥挤的人群很难让人联想到我国城市轨道交通运营处在长期亏损状态。
    据介绍，我国城市轨道交通工程的实际造价比许多国家和地区要高。如韩国、新加坡等国家平均每公里造价2至3亿元人民币，而我国广州、上海、北京在20世纪90年代建成的地铁线，平均造价每公里均在6至8亿元，北京市政府每年用于地铁的补贴达数亿元。但这种亏损现象并不是中国的“”，除香港外，世界各大城市的地铁运营都陷于亏损境地。
    由于城市轨道交通的建设和运营费用都相当高，仅靠轨道交通自身运营在短期内很难实现建设资金的回收，而地方政府的财力又难以独立承担轨道交通的建设费用，因此，轨道交通融资极为困难。
    “轨道交通又具有一定的公益性，所以国家对票价实行严格管理是正确的。由于其票价不能按照收回建设和运营成本的方法来制定，客观上导致地铁公司很难实现盈利。”董焰说。董焰建议，采用香港模式，将铁路沿线的土地和房地产开发捆绑起来，让这些经营收入弥补票价的亏损。同时政府给予机遇一定的政策。据介绍，香港地铁的成功在于坚持新线建设与沿线房地产开发同步，极大限度地把沿线房地产的利润回归到政府的钱袋子中。从目前情况看，香港地铁新线不断延伸，但早期开发的优质房地产发挥重要作用，光是物业租金就高达几十亿。
    与香港类似，日本在城市建设中也经过了“土地重整”过程，即统一进行土地利用与铁路建设规划以及基础设施配套，然后出售部分土地以补偿配套费用，其余用于自行开发。通过铁路与沿线土地综合开发的方式，以铁路带动土地开发，以土地开发培育铁路客源。
    韩春素表示，解决城市轨道交通的投资和运营全世界各有不同的模式，但是业界推崇的还是香港模式。目前北京、深圳、长春、广州等地都在借鉴香港模式。
    对此，阿特金斯顾问有限公司章景阳博士认为，在选择操作模式时，中国特有的情况必须加以考虑。首先，城市轨道交通的投资者采用香港模式直接参与土地的开发在中国还有一些政策法规方面的障碍。
    其次，国内很多城市轨道交通的建设和经营主体虽然在核心业务方面都积累了一定经验，但从对房地产市场的了解、商业运作的技能、高管层的精力分配、专业团队的建立等角度考虑，他们都未必是土地和房地产开发和经营的最佳选择。
    章景阳博士说，一种可能的替代方法是利用政府的再分配功能实现这一目的。政府可以将土地使用权通过竞争形式出让的收入（全部或增值部分）划拨给轨道交通的投资者，也可以通过对从轨道交通获得大量利益的商业活动（房地产、旅游和零售等）征收特别税项，并将其作为补贴轨道交通运营的财源。但无论采取哪种方法，都应考虑在土地开发前期工作中给予轨道交通投资者和运营者一定的参与权，以保证最大程度地实现轨道交通与土地资源开发的协同效应。

    政府应制定完善的投融资体制
    有关资料显示，“十五”计划期间，中国地铁建设投资预计高达2000亿元；“十一五”期间预计各城市在轨道交通建设方面还将投资2000多亿元。预计到2010年将建设轻轨线路约450公里，到2020年建设轻轨线路约900公里，规划轨道交通网总里程将达到3500多公里。由此看来，城市轨道交通的发展前景十分广阔。
    业内专家认为，目前，我国轨道交通建设发展还处在初级阶段，城市轨道交通发展的特点是以政府主导型为主，即基本是由政府负责规划、资金筹措、工程实施和建成后的运营工作。建设资金来源是政府财政上的多，而真正从市场上融资的少。轨道交通投资大，是经济欠发达城市难以承受的。
    董焰说，实现投资多元化是解决轨道交通融资瓶颈的有效方案，但由于轨道交通投资大回报期长，民营资本一般不愿介入。只有提供相应的配套政策才能顺利实现外资、民资投入轨道交通建设领域。他认为，实现多元化投资，应健全轨道交通建设的投资评价体系，完善轨道交通项目建设的经济政策及优惠条件，制订出外资参与轨道交通的专项引资政策，并建立与政策配套的投融资体制等。
    国家开发银行有关专家指出，城市轨道交通是准公共产品，具有很大的外部效应和规模效应。因此，在投融资结构中，投资的部分可由承建公司投入、政府出资、受益人等投资共同组成。资本金投入的多少对融资商的信心至关重要，因此比例不宜太低，比例过高，将会限制融资的灵活性，不利于通过政策和资金的双重投入来加速轨道交通项目的运作。比较恰当的投资比例是资本金约占50%至60%，融资约占40%至50%。

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